Счетная палата выявила слабые звенья в госуправлении

Счетная палата выявила слабые звенья в госуправлении

Татьяна Блинова рассказала о пробелах в госуправлении. Министерства не включали значительное количество показателей нацпроектов в свои планы, а правительство не контролировало выполнение планов министерствами, показал анализ Счетной палаты. Эту систему нужно менять, чтобы достичь национальных целей̆, считает аудитор. Выводами проверки сможет воспользоваться новое правительство. 

Татьяна Викторовна, когда обновлялся состав правительства, выводы Счетной палаты еще не были известны. Тем не менее их наверняка будут сопоставлять
с произошедшими кадровыми изменениями. Какие министерства, по вашим данным, хуже других выполняли свои планы? 

Татьяна Блинова: Мы анализировали 17 министерств и те федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет правительство. Старались выявить, как ведомства планируют свою деятельность и достигают ли запланированных показателей. 

Сразу поясню, мы не ставили перед собой задачу оценить эффективность работы органов власти и, тем более, составить их рейтинг. Деятельность федеральных министерств и ведомств не сопоставима в единой системе координат, у каждого свои задачи, своя специфика. Но мы выяснили, что самый низкий уровень достижения показателей в 2017 году отмечается у Минприроды, Минвостокразвития, Минстроя. В 2018 году – у Минстроя, Минэнерго и Минпросвещения. 

А кто в числе лучших? 

Татьяна Блинова: В 2017 году высокий уровень достижения плановых показателей был у Минтранса (94,6 %), Минсельхоза (83,7 %), Роспотребнадзора (89,5 %). В 2018 году самые высокие показатели также у Роспотребнадзора (94,7 %), Минфина (84,4 %)
и Минтранса (78,4 %). 

Предшествующий состав правительства был сформирован только в мае 2018 года.

Выводы по этому году министры, сохранившие свои посты, как и вновь пришедшие, возьмут себе на заметку. Почему многие министерства не выполняли то, что сами запланировали? 

Татьяна Блинова: Есть определенные риски. Вот сейчас начнем ругать Минстрой, который два года подряд является самым низкодостигающим. Но, может быть, они поставили перед собой наиболее амбициозные задачи, поэтому и не достигли
их: не хватило ресурсов, были какие-то ошибки планирования, негативно повлияли внешние факторы. Тут важен общий вывод. Дела в системе госуправления обстоят не так уж хорошо, что свидетельствует о необходимости изменений. 

Что не так в действующей системе? 

Татьяна Блинова: Если мы хотим в целом изменить систему государственного управления, а мы получили в Послании Президента именно такое задание, то неизбежно должны совершенствовать планирование деятельности и оценку результатов. 

Есть две части проблемы. Во-первых, мы проанализировали все, что связано с самими планами, процессами планирования и корректировки этих планов и мониторингом их выполнения. Выяснили, что установленные правила не выполняются. Во-вторых, поняли, что есть проблема с самим планированием как процессом. Он нормативно плохо урегулирован. 

Пойдем по порядку. Планы работы федеральных органов исполнительной власти были неправильно составлены? 

Татьяна Блинова: Планы госорганов не коррелируются с документами стратегического планирования и нацпроектами. В планы деятельности органов власти на 2019–2024 годы включено только 26 % показателей действующих государственных программ и 55 % показателей федеральных и национальных проектов. То есть достаточно много показателей, которых мы должны были бы достигнуть и которые характеризуют, как меняется качество жизни граждан, просто выпали из планов. Как же тогда национальные цели могут быть достигнуты? 

А кто должен был это все планировать? 

Татьяна Блинова: Отвечает за план деятельности тот федеральный орган исполнительной власти, который его разрабатывает. То есть если вы отвечаете за национальный проект, то и показатели из этого нацпроекта должны быть включены в план вашей деятельности. Тут сразу же всплывает проблема нормативного регулирования. У нас одно министерство может спланировать себе, например, 200 показателей, а другое – только 10. Количество показателей, которые должны отражать изменения в той или иной сфере, правительством
не регламентировано. 

Качество показателей можно оценить? 

Татьяна Блинова: В некоторых планах есть и такие показатели, которые ведомства уже достигли, и те, что не меняются в течение всего срока выполнения госпрограммы. Например, у Минсельхоза заложено в плане потребление рыбы и рыбопродуктов в домашних хозяйствах в 2020–2024 годах на уровне 23,7 кг на душу населения. А в планах Минэкономразвития предполагается, что из года в год уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг будет составлять 90 %.
Или Минобрнауки планировало, что из года в год будет 20 % высших учебных заведений, здания которых приспособлены для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья. Все это «спящие» показатели, которые никак не влияют на ситуацию. 

Но ведь часто важно сохранить какой-то достигнутый уровень, чтобы он не снижался? 

Татьяна Блинова: Если вы прикладываете определенные усилия, то должна быть прогрессивная динамика. При планировании деятельности необходимо вовлекать разные ресурсы, чтобы повысить эффективность. Потому мы исходим из того, что таких линейных показателей не должно быть. 

Кто должен координировать планирование в министерствах по закону? 

Татьяна Блинова: Правительство. Самое удивительное в том, что по законодательству правительство не координирует работу, связанную со стратегическим планированием, то есть с шестилетними планами. Но при этом регламентами установлено, что ежегодные планы федеральных органов исполнительной власти должны утверждаться правительством. Этот пробел в законодательстве стоит устранить. 

Но и годовые планы, которые должны утверждаться правительством, не утверждаются. Даже не направляются. За 2017 и 2018 годы правительством ни один план не был утвержден. Законодательство в этом плане есть, но оно не исполняется. 

Зато, наверное, отчеты министерства предоставляли исправно? Красиво отчитываться у нас вроде бы умеют. 

Татьяна Блинова: Здесь тоже масса пробелов. Во-первых, часть докладов
в Минэкономразвития просто не поступает. А в предоставляемых докладах присутствует анализ не по всем показателям. Во-вторых, про некоторые недостигнутые показатели федеральные органы вообще ничего не пишут, хотя должны. В итоге вся совокупность этих показателей не проанализирована ни одним ведомством. То есть мы не работаем над ошибками и не принимаем мер для того, чтобы форсировать движение на провальных направлениях. Поэтому, в-третьих, нет координации между федеральными органами исполнительной власти в тех сферах, которые находятся на стыке. 

Из-за этого возникают риски невыполнения госпрограмм? 

Татьяна Блинова: Проблема шире. Каждый год к 1 апреля, если
мы какой-то показатель государственной программы не достигли, мы приводим его к фактическому значению. А дальше выстраиваем совершенно новый ряд, отталкиваясь от фактического значения. Хотя должны были принять меры, чтобы ускоренными темпами на следующем этапе сократить отставание. Мы же не можем сказать: хотели, чтобы люди жили в два раза лучше, но так как не достигли
каких-то показателей, согласны жить только в полтора раза лучше. 

Кстати, социальную значимость своей деятельности министерства как-то оценивают? 

Татьяна Блинова: Такая оценка предусмотрена. Но в 2017 и 2018 годах ее
не проводили. Высока вероятность, что и за 2019 год ее не будет. Дело в том, что нормативными правовыми актами не определены правила и процедуры формирования таких оценок и их критерии. 

Но наш отчет будет направлен в правительство. Мы искренне надеемся
на положительную реакцию. Новое правительство будет придавать особое значение реализации национальных проектов. Потому и оценка социальной значимости полученных результатов деятельности министерств и ведомств приобретает особое звучание. 

Простой пример. Казначейство мониторит приобретение музыкальных инструментов по нацпроекту «Культура». Инструменты приобретены, Казначейство подтверждает, что средства направлены целевым образом, потрачены эффективно и условия госконтракта выполнены. А для нас-то гораздо интереснее другое. Дети получили возможность обучаться игре на этих музыкальных инструментах, обучаются ли они? Может быть, мы закупили эти инструменты, а в это время в музыкальной школе течет крыша. Или школа вообще закрыта, и возможность реализовать потребность в обучении игре на этих инструментах отсутствует. 

Значит, нужны правильные критерии эффективности? 

Татьяна Блинова: Да, мы должны оценивать, удовлетворена ли конкретная потребность, как меняется качество жизни. Счетная палата как раз и работает над тем, чтобы создать такую систему показателей, которая позволяла бы оценить вклад каждого национального проекта в достижение национальных целей. Точно так же в здравоохранении. Мы можем построить ФАПы, но если нет врачей, потребность людей в медицинских услугах не будет удовлетворена. Или, например, в планах Минфина записано снижение разницы между объемом потребления алкоголя на душу населения и объемом легальных розничных продаж до 2,2 литра в 2018 году. Снизили только до 3,2 литра. Но ведь эта проблема шире, чем просто борьба с контрафактом. 

Нужна координация действий различных ведомств. Это вопрос государственного управления, насколько мы сопоставили одни задачи с другими. 

Может быть, система пока отрабатывается? Число пробелов из года в год сокращается? 

Татьяна Блинова: К сожалению, наоборот. Мы проанализировали, по сути, три цикличных шестилетних плана. Когда начинается очередной цикл, выполняется только три года из него, а затем делается новый план. Циклы не завершаются, наслаиваются, смешиваются. По идее, мы должны были бы выполнить этот план, подвести какие-то итоги, и потом выйти на новый этап. 

Что с этим делать? 

Татьяна Блинова: Нужно менять законодательство и добиваться исполнения тех регламентов, которые уже существуют. В том числе, мне кажется, без участия общества очень сложно этого будет достичь. Мы должны размещать эту информацию, делать ее открытой. Тогда общественные организации и институты гражданского общества будут иметь возможность знакомиться с информацией. Но нужен также механизм влияния, какие-то инструменты воздействия. 

Министерства готовы меняться? 

Татьяна Блинова: Я полагаю, что новый состав правительства к этому готов. Результаты нашего экспертно-аналитического мероприятия должны стимулировать министерства изменить ту ситуацию, которая сложилась в прошлые периоды.

Счетная палата выявила слабые звенья в госуправлении

Татьяна Блинова рассказала о пробелах в госуправлении. Министерства не включали значительное количество показателей нацпроектов в свои планы, а правительство не контролировало выполнение планов министерствами, показал анализ Счетной палаты. Эту систему нужно менять, чтобы достичь национальных целей̆, считает аудитор. Выводами проверки сможет воспользоваться новое правительство. 

Татьяна Викторовна, когда обновлялся состав правительства, выводы Счетной палаты еще не были известны. Тем не менее их наверняка будут сопоставлять
с произошедшими кадровыми изменениями. Какие министерства, по вашим данным, хуже других выполняли свои планы? 

Татьяна Блинова: Мы анализировали 17 министерств и те федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет правительство. Старались выявить, как ведомства планируют свою деятельность и достигают ли запланированных показателей. 

Сразу поясню, мы не ставили перед собой задачу оценить эффективность работы органов власти и, тем более, составить их рейтинг. Деятельность федеральных министерств и ведомств не сопоставима в единой системе координат, у каждого свои задачи, своя специфика. Но мы выяснили, что самый низкий уровень достижения показателей в 2017 году отмечается у Минприроды, Минвостокразвития, Минстроя. В 2018 году – у Минстроя, Минэнерго и Минпросвещения. 

А кто в числе лучших? 

Татьяна Блинова: В 2017 году высокий уровень достижения плановых показателей был у Минтранса (94,6 %), Минсельхоза (83,7 %), Роспотребнадзора (89,5 %). В 2018 году самые высокие показатели также у Роспотребнадзора (94,7 %), Минфина (84,4 %)
и Минтранса (78,4 %). 

Предшествующий состав правительства был сформирован только в мае 2018 года.

Выводы по этому году министры, сохранившие свои посты, как и вновь пришедшие, возьмут себе на заметку. Почему многие министерства не выполняли то, что сами запланировали? 

Татьяна Блинова: Есть определенные риски. Вот сейчас начнем ругать Минстрой, который два года подряд является самым низкодостигающим. Но, может быть, они поставили перед собой наиболее амбициозные задачи, поэтому и не достигли
их: не хватило ресурсов, были какие-то ошибки планирования, негативно повлияли внешние факторы. Тут важен общий вывод. Дела в системе госуправления обстоят не так уж хорошо, что свидетельствует о необходимости изменений. 

Что не так в действующей системе? 

Татьяна Блинова: Если мы хотим в целом изменить систему государственного управления, а мы получили в Послании Президента именно такое задание, то неизбежно должны совершенствовать планирование деятельности и оценку результатов. 

Есть две части проблемы. Во-первых, мы проанализировали все, что связано с самими планами, процессами планирования и корректировки этих планов и мониторингом их выполнения. Выяснили, что установленные правила не выполняются. Во-вторых, поняли, что есть проблема с самим планированием как процессом. Он нормативно плохо урегулирован. 

Пойдем по порядку. Планы работы федеральных органов исполнительной власти были неправильно составлены? 

Татьяна Блинова: Планы госорганов не коррелируются с документами стратегического планирования и нацпроектами. В планы деятельности органов власти на 2019–2024 годы включено только 26 % показателей действующих государственных программ и 55 % показателей федеральных и национальных проектов. То есть достаточно много показателей, которых мы должны были бы достигнуть и которые характеризуют, как меняется качество жизни граждан, просто выпали из планов. Как же тогда национальные цели могут быть достигнуты? 

А кто должен был это все планировать? 

Татьяна Блинова: Отвечает за план деятельности тот федеральный орган исполнительной власти, который его разрабатывает. То есть если вы отвечаете за национальный проект, то и показатели из этого нацпроекта должны быть включены в план вашей деятельности. Тут сразу же всплывает проблема нормативного регулирования. У нас одно министерство может спланировать себе, например, 200 показателей, а другое – только 10. Количество показателей, которые должны отражать изменения в той или иной сфере, правительством
не регламентировано. 

Качество показателей можно оценить? 

Татьяна Блинова: В некоторых планах есть и такие показатели, которые ведомства уже достигли, и те, что не меняются в течение всего срока выполнения госпрограммы. Например, у Минсельхоза заложено в плане потребление рыбы и рыбопродуктов в домашних хозяйствах в 2020–2024 годах на уровне 23,7 кг на душу населения. А в планах Минэкономразвития предполагается, что из года в год уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг будет составлять 90 %.
Или Минобрнауки планировало, что из года в год будет 20 % высших учебных заведений, здания которых приспособлены для обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья. Все это «спящие» показатели, которые никак не влияют на ситуацию. 

Но ведь часто важно сохранить какой-то достигнутый уровень, чтобы он не снижался? 

Татьяна Блинова: Если вы прикладываете определенные усилия, то должна быть прогрессивная динамика. При планировании деятельности необходимо вовлекать разные ресурсы, чтобы повысить эффективность. Потому мы исходим из того, что таких линейных показателей не должно быть. 

Кто должен координировать планирование в министерствах по закону? 

Татьяна Блинова: Правительство. Самое удивительное в том, что по законодательству правительство не координирует работу, связанную со стратегическим планированием, то есть с шестилетними планами. Но при этом регламентами установлено, что ежегодные планы федеральных органов исполнительной власти должны утверждаться правительством. Этот пробел в законодательстве стоит устранить. 

Но и годовые планы, которые должны утверждаться правительством, не утверждаются. Даже не направляются. За 2017 и 2018 годы правительством ни один план не был утвержден. Законодательство в этом плане есть, но оно не исполняется. 

Зато, наверное, отчеты министерства предоставляли исправно? Красиво отчитываться у нас вроде бы умеют. 

Татьяна Блинова: Здесь тоже масса пробелов. Во-первых, часть докладов
в Минэкономразвития просто не поступает. А в предоставляемых докладах присутствует анализ не по всем показателям. Во-вторых, про некоторые недостигнутые показатели федеральные органы вообще ничего не пишут, хотя должны. В итоге вся совокупность этих показателей не проанализирована ни одним ведомством. То есть мы не работаем над ошибками и не принимаем мер для того, чтобы форсировать движение на провальных направлениях. Поэтому, в-третьих, нет координации между федеральными органами исполнительной власти в тех сферах, которые находятся на стыке. 

Из-за этого возникают риски невыполнения госпрограмм? 

Татьяна Блинова: Проблема шире. Каждый год к 1 апреля, если
мы какой-то показатель государственной программы не достигли, мы приводим его к фактическому значению. А дальше выстраиваем совершенно новый ряд, отталкиваясь от фактического значения. Хотя должны были принять меры, чтобы ускоренными темпами на следующем этапе сократить отставание. Мы же не можем сказать: хотели, чтобы люди жили в два раза лучше, но так как не достигли
каких-то показателей, согласны жить только в полтора раза лучше. 

Кстати, социальную значимость своей деятельности министерства как-то оценивают? 

Татьяна Блинова: Такая оценка предусмотрена. Но в 2017 и 2018 годах ее
не проводили. Высока вероятность, что и за 2019 год ее не будет. Дело в том, что нормативными правовыми актами не определены правила и процедуры формирования таких оценок и их критерии. 

Но наш отчет будет направлен в правительство. Мы искренне надеемся
на положительную реакцию. Новое правительство будет придавать особое значение реализации национальных проектов. Потому и оценка социальной значимости полученных результатов деятельности министерств и ведомств приобретает особое звучание. 

Простой пример. Казначейство мониторит приобретение музыкальных инструментов по нацпроекту «Культура». Инструменты приобретены, Казначейство подтверждает, что средства направлены целевым образом, потрачены эффективно и условия госконтракта выполнены. А для нас-то гораздо интереснее другое. Дети получили возможность обучаться игре на этих музыкальных инструментах, обучаются ли они? Может быть, мы закупили эти инструменты, а в это время в музыкальной школе течет крыша. Или школа вообще закрыта, и возможность реализовать потребность в обучении игре на этих инструментах отсутствует. 

Значит, нужны правильные критерии эффективности? 

Татьяна Блинова: Да, мы должны оценивать, удовлетворена ли конкретная потребность, как меняется качество жизни. Счетная палата как раз и работает над тем, чтобы создать такую систему показателей, которая позволяла бы оценить вклад каждого национального проекта в достижение национальных целей. Точно так же в здравоохранении. Мы можем построить ФАПы, но если нет врачей, потребность людей в медицинских услугах не будет удовлетворена. Или, например, в планах Минфина записано снижение разницы между объемом потребления алкоголя на душу населения и объемом легальных розничных продаж до 2,2 литра в 2018 году. Снизили только до 3,2 литра. Но ведь эта проблема шире, чем просто борьба с контрафактом. 

Нужна координация действий различных ведомств. Это вопрос государственного управления, насколько мы сопоставили одни задачи с другими. 

Может быть, система пока отрабатывается? Число пробелов из года в год сокращается? 

Татьяна Блинова: К сожалению, наоборот. Мы проанализировали, по сути, три цикличных шестилетних плана. Когда начинается очередной цикл, выполняется только три года из него, а затем делается новый план. Циклы не завершаются, наслаиваются, смешиваются. По идее, мы должны были бы выполнить этот план, подвести какие-то итоги, и потом выйти на новый этап. 

Что с этим делать? 

Татьяна Блинова: Нужно менять законодательство и добиваться исполнения тех регламентов, которые уже существуют. В том числе, мне кажется, без участия общества очень сложно этого будет достичь. Мы должны размещать эту информацию, делать ее открытой. Тогда общественные организации и институты гражданского общества будут иметь возможность знакомиться с информацией. Но нужен также механизм влияния, какие-то инструменты воздействия. 

Министерства готовы меняться? 

Татьяна Блинова: Я полагаю, что новый состав правительства к этому готов. Результаты нашего экспертно-аналитического мероприятия должны стимулировать министерства изменить ту ситуацию, которая сложилась в прошлые периоды.

admin