Архив Август 2019

Бизнес положили на стапель

Правительство собирается загрузить российские верфи, обязав бизнес использовать суда местной постройки для некоторых видов деятельности, в том числе перевозок энергетических грузов по Севморпути и каботажных перевозок. В последнем случае создается угроза обновления речного флота и судов «река-море», поскольку критерии признания такой продукции российской сейчас невыполнимы. При этом правительство получит право и самостоятельно смягчать эти требования для некоторых отраслей и даже отдельных проектов. В результате, считают собеседники “Ъ”, в худшем положении окажутся небольшие игроки, которые не смогут добиться для себя исключений.

Правительство может получить право определять отдельные виды работ, выполнять которые можно будет только с помощью построенных в России судов. Речь идет о каботажных перевозках грузов и пассажиров, разведке и разработке минеральных ресурсов в водах и на шельфе РФ, морских перевозках и хранении углеводородов на Севмпорпути. Соответствующие поправки к Кодексу торгового мореплавания были одобрены 31 июля на заседании правительства.

По словам премьера Дмитрия Медведева, изменения нужны для поддержки российских верфей, которые «загружены в лучшем случае наполовину».

Как уточняется в тексте законопроекта (есть у “Ъ”), поправки не имеют обратной силы, и уже заключенные контракты не будут затронуты. При этом, хотя и сейчас неясно, на какие именно виды деятельности будет распространено новое регулирование, правительство дополнительно получит возможность по своему усмотрению разрешать использование иностранных судов.

Поправки разработал Минпромторг, который хотел еще с 2019 года ввести запрет на перевозку нефти, газа и угля по Севморпути иностранными судами (см. “Ъ” от 22 марта 2018 года). В министерстве отметили, что Госдума рассмотрит законопроект в осеннюю сессию. За подобные инициативы всегда выступала Объединенная судостроительная корпорация (ОСК). В прошлом году глава ОСК Алексей Рахманов отмечал, что такие изменения «автоматически означают больше заказов».

Жестким противником прошлой редакции законопроекта был НОВАТЭК (см. “Ъ” от 25 октября 2018 года). Но в итоге компания согласилась строить свои газовозы для проекта «Арктик СПГ-2» на дальневосточной «Звезде». В НОВАТЭКе “Ъ” сообщили, что, хотя и поддерживают развитие отечественного судостроения, нужно обратить внимание на «вопрос своевременного исполнения российскими судостроителями взятых на себя обязательств». Так, в начале 2016 года по заказу НОВАТЭКа был подписан контракт на строительство танкера Arc7 «Юрий Кучиев» на верфи ОСК со сроком поставки в 2018 году, однако сроки «неоднократно сдвигались верфью в одностороннем порядке и до настоящего момента судно заказчику не передано». Поэтому, считают в НОВАТЭКе, верфи должны подтвердить возможность надлежащего исполнения обязательств по строительству судов и «только после этого можно рассматривать введение ограничений».

Источники “Ъ” уверены, что крупные компании смогут получить разрешения правительства использовать суда иностранной постройки.

При этом способность верфей обеспечить потребности российских проектов на СМП неочевидна, отмечает глава консультационного центра «Гекон» Михаил Григорьев: «Если у «Газпром нефти» ситуация благополучная, а у НОВАТЭКа близка к разрешению, то своевременное строительство флота для «Восток Ойл», «Востокугля» и «Северной звезды» находится в состоянии неопределенности».

Согласно законопроекту, чтобы судно считалось построенным в РФ, оно должно соответствовать определенным требованиям (они указаны в 719-м постановлении). Эта увязка больше всего беспокоит российские судоходные компании, работающие на речных судах и судах «река-море» (см. “Ъ” от 16 октября 2018 года). Источник “Ъ” в отрасли отмечает, что смежники российских верфей не производят компоненты, необходимые для признания судна российским по 719-му постановлению. С ним согласен и другой источник “Ъ”: с 1 июня нужно использовать не менее восьми позиций из подготовленного Минпромторгом перечня оборудования, но сейчас таких серийных образцов практически нет. Уже есть прецедент, когда из-за разногласий в трактовке 719-го постановления компания отказалась от заказа на десять судов, хотя под это уже были найдены средства, добавляет собеседник “Ъ”: иностранным компаниям для локализации оборудования в РФ нужны экономические условия и объемы заказа, которые российские верфи не могут обеспечить.

Ваше право истекло

Минэкономики начало обсуждение законопроекта «Об обязательных требованиях», разработанного в рамках проекта «регуляторной гильотины». Главные положения новой «регуляторной конституции», предлагаемой проектом и в основном касающейся предпринимательской деятельности,— любые обязательные требования должны быть опубликованы, внесены в публичный реестр и действовать по умолчанию только пять лет. Без актуализации, в ходе которой обязательно должно быть определено, как нормы фактически действуют на всех регулируемых, обязательные требования теряют силу, а без оценки регулирующего воздействия и экспертизы — даже не принимаются. Наделение федеральных органов монопольными полномочиями вводить новые требования должно завершиться осенью 2022 года.

Минэкономики доработало проект закона «Об обязательных требованиях» — документ (есть у “Ъ”) разослан экспертам и в бизнес-объединения. В кругах разработчиков он получил синоним «материального закона о контрольно-надзорной деятельности (КНД)». Первая версия законопроекта была разработана к Петербургскому международному экономическому форуму в июне 2019 года, но не устроила кураторов реформы в аппарате правительства. Согласно дорожной карте по реализации механизма «регуляторной гильотины», законопроект должен быть внесен в Госдуму в октябре 2019 года.

«Материальный» закон посвящен практически любым обязательным требованиям (за вычетом требований к госслужбе, обороне и ВПК, госбезопасности и атомной энергетике, а также требований ЦБ).

Кроме того, формально законопроект не касается обязательных требований, устанавливаемых федеральными законами (ФЗ) — впрочем, он устанавливает правила разработки самих ФЗ, содержащих такие требования. Как следует из проекта, обязательные требования — это установленные нормативными правовыми актами условия, ограничения, запреты или обязанности. В силу этого юридическая техника законопроекта необычна: она ближе к конституционной, чем к обычным проектам законов, разрабатываемых исполнительной властью. В проекте много формально «декларативных» установлений, которые должны раскрываться затем другими ФЗ или нормативно-правовыми актами (НПА), также он фактически ограничивает возможности принятия НПА с обязательными требованиями, а в части случаев — вводит обязательные процедуры их подготовки.

Сами обязательные требования должны включаться в одну из трех групп, исходя из степени социально опасного риска и последствий их несоблюдения. Первая — наиболее серьезная — обязательно должна нести за несоблюдение административную или уголовную ответственность, запрет или невозможность осуществлять деятельность или совершать действия. Ко второй группе Минэкономики относит требования, за нарушение которых грозит только требование о необходимости устранения нарушения или отказ в предоставлении разрешения осуществлять какую-либо деятельность. Третья группа — нарушения влекут за собой только отказ в предоставлении государственной услуги. Обязательные требования могут вводиться федеральными, региональными или муниципальными властями в сфере своих полномочий с учетом их обоснованности — то есть только в целях предотвращения (или минимизации последствий) причинения вреда охраняемым законом ценностям, при этом не допускается введение требований для устранения рыночных и иных рисков, напрямую не причиняющих вреда.

Очень декларативно, но вводится право оспорить обязательное требование в случае, если, по мнению заявителя, оно нарушает какой-либо ФЗ — или в органе, его издавшем, или в суде. Это также отдаленный аналог механизма Конституционного суда, который может отменить норму закона на основании несоответствия Конституции. Все обязательные требования должны быть опубликованы (если они не отнесены к гостайне — но в этом случае их несоблюдение не может быть вменено в вину и ответственность тому, кто не имеет допуска к этой информации). Неопубликованные (в том числе в интернете) требования согласно проекту просто не действуют — при введении обязательных требований они должны выделяться отдельно, вноситься в реестр (нет в реестре — нет требования) и получать группу риска — первую, вторую или третью.

Отмечается, что требования, установленные в отношении одного и того же предмета регулирования, не должны противоречить друг другу (а требования по одному и тому же вопросу не должны проверяться несколькими госорганами). Если же противоречие возникает, а вызвавшие его правовые акты имеют одинаковую юридическую силу, граждане и организации могут самостоятельно выбрать, какой из них соблюдать. Подтверждается и иерархия норм по «правовой силе», при равной правовой силе нескольких НПА действует последний принятый акт. Отдельная оговорка сделана для обязательных требований, вводимых указами президента. Глава государства может устанавливать требования, улучшающие положение граждан и организаций по сравнению с тем, что установлено федеральным законом,— кроме сфер налогового законодательства и юридической ответственности.

Описание в проекте «регуляторной гильотины», отметим, в целом соответствует ранее опубликованным схемам, при этом акты СССР с обязательными требованиями проект действительно объявляет недействующими с 2021 года. Акты же РСФСР, в том числе постановления ленинского Совнаркома, при этом отменяются по другой процедуре — таким образом, проект неявно декларирует правовую правопреемственность РФ не от СССР, а от РСФСР 1917 года.

Наиболее же важно и действительно революционно в проекте не описание «регуляторной гильотины», а норма об обязательной актуализации всех вновь вводимых обязательных требований. В общем случае новые обязательные требования действуют пять лет (вводимые в 2021 году — три года), и если они не актуализуются — то отменяются автоматически. Обязательные требования вступают в силу или 1 января, или 1 июля, но не ранее чем через полгода после принятия. Обратную силу они имеют лишь в том случае, если улучшают положение граждан и организаций. Проект де-факто восстанавливает обязательную оценку регулирующего воздействия (ОРВ) для всех таких актов (исключить эту процедуру можно только федеральным законом), а также требует от правительств публичной оценки фактического воздействия (ОФВ) обязательных требований в отношении тех, к кому они применяются — без положительной ОФВ, а также обязательной экспертизы продлить требование нельзя.

Отдельной главой законопроект вводит возможность экспериментальных правовых режимов, описанных, впрочем, в другом законопроекте (см. “Ъ” от 15 июля). Вместе с ним они, в теории, должны составлять принципиально другую правовую реальность с сентября 2022 года: в этот срок проект закона «Об обязательных требованиях» предписывает внести в Госдуму все федеральные законы, дающие полномочия федеральным органам власти устанавливать обязательные требования (по принципу «один орган власти — одно требование»).

Почти никто за пределами Минэкономики и аппарата правительства еще не успел проанализировать проект, поэтому комментарии по нему немногочисленны. Первый вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин отмечает: документ «более системный», чем представленный в июне. Он обратил внимание, в частности, на отсутствие ответственности органов власти, которые будут устанавливать обязательные требования, не соответствующие закону. “Ъ” представит внешние системные оценки проекта, когда они будут подготовлены.

Пока же основная видимая проблема законопроекта — именно в его «конституционности»: рамочный характер правового текста при всех усилиях разработчиков создает риски его толкования в пользу госрегуляторов, несмотря на прямые декларации о том, что «все неустранимые противоречия и неясности обязательных требований толкуются в пользу лиц, которые обязаны их соблюдать». В понимании госслужащего в РФ, его обязанность соблюдать нормы закона так, как он его трактует, всегда важнее мнения об этом поднадзорной структуры — и сам по себе даже очень хороший «материальный закон» этой корпоративной культуры не изменит. Кроме того, множество сильных и новых «конституционных» положений в проекте приведет к росту критики фактического положения дел бизнесом под старым диссидентским лозунгом «Соблюдайте ваши законы».